Por: Antonio Cleto Gomes
Advogado | OAB/CE nº 5.864

1. Introdução

Nos últimos anos, diversos municípios passaram a editar leis que obrigam as distribuidoras de energia elétrica a substituir redes aéreas por estruturas subterrâneas. Essas normas costumam apresentar características semelhantes: conversão integral da rede, prazos reduzidos para o início ou a conclusão das obras, atribuição dos custos exclusivamente à concessionária e proibição de qualquer repercussão tarifária.

Embora justificadas por razões urbanísticas, paisagísticas ou de segurança, essas leis podem produzir efeitos que ultrapassam o ordenamento do espaço urbano e alcançam diretamente a prestação de um serviço público de titularidade federal.

A distinção é fundamental. O município possui competência para disciplinar o uso e a ocupação do solo, organizar intervenções em vias públicas e proteger a paisagem urbana. Essa competência, entretanto, não autoriza a definição unilateral do modelo técnico da rede de distribuição, do cronograma de investimentos da concessionária ou da forma de custeio das obras.

Quando a norma local impõe a conversão estrutural de toda a rede, fixa prazos, cria sanções e transfere integralmente os custos à distribuidora, ela deixa de tratar apenas do espaço urbano. Passa a interferir na regulação, no planejamento e no equilíbrio econômico-financeiro de uma concessão federal.

Nessas circunstâncias, há fundamentos consistentes para o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma e para o afastamento de sua incidência, no caso concreto, por meio do controle difuso de constitucionalidade.

2. A titularidade federal do serviço de energia elétrica

A Constituição Federal atribui à União a competência para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços e as instalações de energia elétrica, conforme estabelece o art. 21, XII, b. O art. 22, IV, por sua vez, reserva à União a competência privativa para legislar sobre energia.

O art. 175 completa esse regime ao determinar que a prestação de serviços públicos por particulares depende de concessão ou permissão e deve observar a legislação aplicável, o contrato e as condições estabelecidas pelo poder concedente.

Esses dispositivos não eliminam as competências locais, mas delimitam o campo de atuação de cada ente federativo. A União é titular do serviço de distribuição de energia elétrica, disciplina o setor, celebra as concessões e define o ambiente regulatório em que a atividade será prestada.

A rede de distribuição, formada por postes, cabos, transformadores, dutos e demais equipamentos, integra as instalações necessárias à prestação do serviço. Por essa razão, a escolha entre uma rede aérea ou subterrânea não constitui decisão meramente estética. Trata-se de opção técnica que envolve segurança, confiabilidade, manutenção, investimentos, prioridades operacionais e efeitos tarifários.

Uma lei municipal não pode, sob fundamento urbanístico, substituir o planejamento da concessão ou assumir competências próprias do poder concedente e do regulador federal.

3. Os limites da competência urbanística municipal

Os municípios possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual e promover o adequado ordenamento territorial, conforme os arts. 30, I, II e VIII, e 182 da Constituição.

Essa competência permite ao poder público municipal disciplinar a ocupação das calçadas, a localização de equipamentos urbanos, a sinalização e a segurança das obras, a recomposição do pavimento e as condições de intervenção em vias públicas. Também pode estabelecer exigências relacionadas ao licenciamento urbanístico, à proteção do patrimônio histórico e à preservação da paisagem.

O limite surge quando a norma deixa de organizar a relação entre a infraestrutura e o espaço urbano e passa a redefinir a própria prestação do serviço.

Não é a denominação atribuída à lei que determina sua natureza. Uma norma não se torna urbanística apenas porque menciona a paisagem, a arborização ou a segurança. É necessário examinar o seu conteúdo e os efeitos concretos que produz.

Quando a lei municipal determina a conversão integral da rede aérea em subterrânea, estabelece prazo obrigatório, prevê sanções e transfere todo o custo à concessionária, ela interfere diretamente:

  1. no padrão técnico da rede de distribuição;
  2. no planejamento dos investimentos;
  3. nas prioridades definidas para a área de concessão;
  4. no contrato celebrado com a União;
  5. na regulação tarifária submetida à ANEEL.

A existência de repercussões urbanísticas não afasta a natureza regulatória dessas obrigações.

Também não se pode ignorar o efeito federativo da medida. Uma distribuidora pode atender dezenas ou centenas de municípios dentro da mesma área de concessão. Caso cada um deles possa impor padrões técnicos, prazos, sanções e formas de custeio distintos, o serviço federal ficará submetido a uma multiplicidade de regimes locais incompatíveis com sua organização sistêmica.

Isso não significa que toda norma municipal relacionada à infraestrutura elétrica seja necessariamente inconstitucional. Exigências pontuais associadas a novos empreendimentos, intervenções urbanísticas específicas ou regras de utilização do espaço público podem receber tratamento distinto. A análise deve considerar o conteúdo, a extensão, o destinatário, a fonte de custeio e os efeitos da obrigação.

O problema constitucional surge quando o município transforma sua competência urbanística em instrumento para redesenhar unilateralmente uma concessão federal.

4. A competência regulatória da ANEEL

A competência federal foi concretamente exercida pela Lei nº 9.427/1996, que instituiu a Agência Nacional de Energia Elétrica. Nos termos da legislação, cabe à ANEEL regular e fiscalizar a produção, a transmissão, a distribuição, o armazenamento e a comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal.

A agência também possui competência para gerir os contratos de concessão e permissão, fiscalizar a prestação dos serviços e expedir os atos regulatórios necessários ao funcionamento do setor.

Nesse ambiente são definidos padrões técnicos, metas de qualidade, critérios de expansão, mecanismos tarifários e regras para o reconhecimento dos investimentos realizados pelas distribuidoras. A decisão de converter redes aéreas em subterrâneas envolve todos esses elementos.

A Lei nº 8.987/1995 confirma essa estrutura. Seu art. 29, I, atribui ao poder concedente a responsabilidade de regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação. O mesmo artigo determina que cabe ao poder concedente homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas.

No caso da distribuição de energia elétrica, o poder concedente é a União. A ANEEL atua como agência reguladora e gestora dos contratos, dentro das atribuições previstas em lei.

Por isso, uma lei municipal que impõe obrigação técnica não prevista no contrato ou na regulação federal não pode ser tratada como simples complemento urbanístico. Quando determina a reconstrução da infraestrutura, estabelece investimentos obrigatórios e interfere no custeio, a norma local entra em conflito com o regime federal da concessão.

5. Equilíbrio econômico-financeiro e competência tarifária

O enterramento de redes elétricas exige projetos técnicos, escavações, dutos, câmaras subterrâneas, novos equipamentos, recomposição das vias e adaptações nos sistemas de operação e manutenção. Dependendo da extensão da obrigação, os investimentos podem assumir proporções significativas.

A Lei nº 8.987/1995 protege a equação econômico-financeira das concessões. O art. 9º, § 3º, estabelece que a criação, a alteração ou a extinção de tributos ou encargos legais, após a apresentação da proposta, deverá implicar revisão tarifária quando seu impacto for comprovado. O § 4º determina que, em caso de alteração unilateral do contrato capaz de afetar o equilíbrio inicial, o poder concedente deverá restabelecê-lo concomitantemente.

Uma obrigação municipal de grande impacto pode produzir efeitos econômicos equivalentes aos de uma modificação relevante das condições da concessão. O problema é que o município não integra o contrato como poder concedente e não possui competência para promover a correspondente revisão tarifária.

A situação se torna ainda mais grave quando a lei municipal proíbe expressamente o repasse dos custos aos consumidores. Essa vedação invade a competência tarifária da União e da ANEEL. O município não pode impedir, por lei local, que eventual encargo seja submetido aos mecanismos federais de revisão e reequilíbrio.

Além disso, caso o investimento venha a ser reconhecido em processo tarifário, seu custo poderá ser distribuído entre consumidores de toda a área de concessão. Assim, uma decisão tomada por determinado município pode produzir efeitos econômicos sobre moradores de outras cidades que não participaram da escolha.

A questão, portanto, não envolve apenas a proteção patrimonial da concessionária. Também diz respeito à modicidade tarifária, à distribuição dos custos e à racionalidade dos investimentos realizados em um serviço essencial.

6. A necessidade de prova do impacto econômico

Nas ações judiciais, os municípios podem alegar que a concessionária não demonstrou o impacto financeiro da obrigação. Essa objeção exige uma distinção.

Quando a controvérsia se concentra na competência legislativa, a questão é predominantemente jurídica. O Judiciário deve verificar se a norma municipal permaneceu dentro do campo urbanístico ou se ingressou na regulação do serviço de energia elétrica. Para esse exame, são especialmente relevantes o texto da lei municipal, o contrato de concessão e a legislação federal aplicável.

O reconhecimento de eventual vício de competência não depende, necessariamente, da quantificação exata do custo das obras. A análise decorre do conteúdo da obrigação e da repartição constitucional de competências.

Situação diferente ocorre quando a concessionária formula pedido autônomo de reequilíbrio econômico-financeiro ou pretende demonstrar que determinada obrigação, embora válida, tornou o contrato excessivamente oneroso. Nesse caso, a comprovação concreta do impacto pode ser necessária.

A própria proibição de repasse tarifário costuma indicar que o legislador municipal reconheceu a existência de repercussão econômica. Essa constatação, entretanto, não substitui a prova técnica quando a quantificação do prejuízo for determinante para o pedido formulado.

A distinção fortalece a argumentação. A inconstitucionalidade por vício de competência pode ser examinada juridicamente. Já o dimensionamento do desequilíbrio econômico-financeiro dependerá das circunstâncias e das pretensões apresentadas em cada processo.

7. Segurança jurídica e previsibilidade dos investimentos

As concessões de distribuição são estruturadas para vigorar por longos períodos. Os investimentos realizados pelas concessionárias são planejados com base em metas, prioridades, indicadores de qualidade e mecanismos de amortização definidos no contrato e na regulação.

A previsibilidade das regras é indispensável para o funcionamento desse modelo. A concessionária assume riscos inerentes à atividade, mas não pode ficar sujeita à criação ilimitada de novas obrigações estruturais por entes que não integram a relação contratual.

Leis municipais de enterramento compulsório podem alterar profundamente o planejamento da distribuidora. Recursos destinados à expansão da rede, à universalização, à redução de perdas, à manutenção preventiva ou à melhoria dos indicadores de continuidade passam a disputar espaço com uma obrigação local que não constava do plano de investimentos.

O efeito pode se tornar sistêmico. Se cada município editar regras próprias, o risco regulatório aumenta, o planejamento perde unidade e o custo de capital da concessão pode ser afetado. Em última instância, esses custos tendem a repercutir sobre o serviço ou sobre os consumidores.

A proteção da competência federal, portanto, não constitui simples formalismo. Ela preserva a estabilidade regulatória de um setor estratégico e assegura que decisões de grande impacto sejam tomadas dentro de um planejamento abrangente.

8. Cooperação federativa como solução constitucional

O reconhecimento dos limites da competência municipal não significa negar a relevância do enterramento das redes ou impedir que os municípios participem de projetos de modernização urbana.

A Constituição adota um modelo de federalismo cooperativo. O parágrafo único do art. 23 prevê a fixação de normas de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, com o objetivo de promover o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar.

Programas de enterramento podem ser estruturados por instrumentos consensuais, com definição clara das responsabilidades de cada participante.

O município pode indicar áreas prioritárias, como centros históricos, corredores turísticos ou vias submetidas a projetos de revitalização. A distribuidora pode elaborar os estudos técnicos, apontar alternativas e estimar os custos. A ANEEL pode avaliar o tratamento regulatório dos investimentos. Também devem ser definidas fontes de financiamento transparentes, inclusive com participação municipal quando o benefício estiver predominantemente relacionado a uma política urbana local.

Esse modelo permite compatibilizar a melhoria da paisagem, a segurança da população, a continuidade do fornecimento e a preservação do equilíbrio da concessão.

A diferença entre as duas abordagens é relevante. Na imposição unilateral, o município cria a política pública e transfere integralmente o seu custo à concessionária. Na cooperação, as responsabilidades são distribuídas e a decisão se submete aos critérios técnicos, contratuais e tarifários do setor.

9. Controle difuso e legitimidade da concessionária

A concessionária diretamente atingida pela norma possui interesse e legitimidade para recorrer ao Poder Judiciário, nos termos do art. 17 do Código de Processo Civil. Ela é destinatária da obrigação e pode estar exposta a multas, sanções administrativas, impedimentos e condicionantes relacionados à execução de obras.

A via processual adequada dependerá das circunstâncias do caso, da existência de ato administrativo concreto e da necessidade de produção de provas. Podem ser utilizadas, conforme a situação, ação ordinária, ação declaratória, ação anulatória ou mandado de segurança.

O pedido pode consistir no afastamento da incidência da norma sobre a concessionária, tendo como fundamento incidental a sua incompatibilidade com a Constituição. Nessa hipótese, não há transformação da demanda em controle concentrado.

No controle difuso, a questão constitucional surge como fundamento para a proteção de uma situação jurídica concreta. Em regra, a decisão resolve a controvérsia entre as partes e não retira formalmente a lei do ordenamento jurídico.

Quando a matéria chega aos tribunais e um órgão fracionário entende necessário reconhecer a inconstitucionalidade, deve ser observada a cláusula de reserva de plenário prevista no art. 97 da Constituição e o procedimento dos arts. 948 a 950 do Código de Processo Civil.

O encaminhamento ao plenário ou ao órgão especial será dispensado quando já houver pronunciamento desses órgãos ou do Plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão, conforme estabelece o parágrafo único do art. 949 do Código de Processo Civil.

O acesso da concessionária ao Judiciário também encontra fundamento no art. 5º, XXXV, da Constituição, que impede a exclusão da apreciação judicial de lesão ou ameaça a direito.

10. Conclusão

A melhoria da paisagem urbana e a busca por redes elétricas mais seguras e resilientes constituem objetivos legítimos. Esses objetivos, contudo, devem ser perseguidos dentro da repartição constitucional de competências e do regime jurídico das concessões.

Quando a lei municipal se limita a disciplinar o uso do espaço público, o licenciamento das intervenções e a recomposição das vias, atua dentro de sua esfera própria. Quando impõe a conversão integral da rede aérea em subterrânea, define prazos, estabelece sanções, transfere os custos à concessionária e proíbe repercussões tarifárias, ultrapassa o campo urbanístico e interfere na regulação de um serviço público federal.

Nessa hipótese, há fundamentos para reconhecer a inconstitucionalidade da norma por invasão da competência da União, interferência nas atribuições da ANEEL e comprometimento do equilíbrio econômico-financeiro da concessão.

A concession